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日志

 
 

王绍光 美国矿难是如何降下来的? 新京报评论周刊 10.4.10  

2010-04-10 16:33:11|  分类: 公共生命安全 |  标签: |举报 |字号 订阅

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香港中文大学政治与公共行政系讲座教授、中国研究服务中心主任,清华大学公共管理学院长江讲座教授,英文学术刊物《TheChinaReview》主编,香港特别行政区策略发展委员会委员。曾出版《安邦之道:国家转型的目标与途径》(三联出版社,2007年)《民主四讲》(三联出版社,2008年)等专著。

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  十九世纪下半叶,世界上最糟糕的生产安全纪录在美国。

  美国矿难下降的六个前提

  新京报:日前,美国梅西能源公司发生矿难,25人遇难,“是美国过去近25年来发生的最严重的一起煤矿事故。”反过来看,美国遏制矿难也是有效的。您了解美国是如何防止矿难的吗?

  王绍光:我以前推荐过一本书,叫《事故共和国》,现在已经我以前的学生田雷先生翻译成中文出版了。这本书中就讲到,十九世纪下半叶,世界上最糟糕的生产安全纪录在美国。即使在二十世纪初,美国每年工伤导致约2%的工人死亡或残废。在很多行业,工伤是工人死亡的主要原因。当时美国工业事故每年平均致使35000个工人丧生,50万工人致残。具体到煤矿,19世纪60年代,美国宾夕法尼亚州煤矿每年有6%的矿工工伤致死,6%终身残废,还有6%暂时失去工作能力。20世纪初,美国每年有数千人死于煤矿事故。它后来也是经过多少年的探索后,小矿慢慢整合成大矿,监管体制雇的人越来越多,成立专门机构进行垂直管理,各个方面都发生变化,才逐渐把矿难降下来。

  新京报:美国矿难得到有效控制,有什么法宝吗?

  王绍光:我认为,美国的矿难几率降低,需要先厘清一个大前提,就是美国煤矿的六个特点。

  一、美国的煤矿规模都比较大,很多煤矿都是露天开采,相对于井下开采而言,其安全系数肯定要大得多。二、美国的煤矿相对都不是很深,不达到一定深度,就不会产生大量的瓦斯,瓦斯爆炸的几率自然会低一些,而瓦斯爆炸是中国引起矿难的重要因素之一,因为中国煤矿一般都很深。这两个属于自然因素,没办法人为改变。三、美国的煤矿数量比较少,只有2100个,而美国的监管部门人员比较多,美国联邦矿山安全和卫生管理局每年要对每一个地下矿至少检查4次,每一个露天矿至少检查2次。四、美国的煤矿安全监管部门是垂直领导,而非地方领导,这样容易避免官商勾结。五、煤矿数量少,表示开采不会过于无序,容易及时回填,并得到有效监管,不会产生生态失衡的矿难。六、煤矿在很多国家它的工人往往几代人在煤矿上工作,就是矿山世家。这有什么好处?他们有所谓矿工的文化,能够判断是否安全,知道应该如何决断。而不像那些为生计所迫的农民工,基本无技能可言,危险系数必然增加。

  后四个属于社会因素,着力改造,还是有可以作为的空间。

  新京报:记得您在2004年发表的《煤矿安全生产监管:中国治理模式的转变》一文中,引用了美国职业安全与健康署发布的一个数据,显示出20世纪美国煤矿死亡人数的变化曲线。

  王绍光:对,最严重的是1907年,死亡总人数达3242人。美国历史上最大矿难发生在1907年12月,西弗吉尼亚一次矿难夺去了362位矿工的生命,创美国历史之最。不过,从这之后,美国国会开始立法干预,先后出台了多部法律来提高安全标准,并成立专门的矿山局进行管理。经过约20年的努力,矿难死亡率于30年代初开始明显下降。但随后很快又出现反弹,矿难死亡人数再次增加。直到40年代末下降趋势才得以持续。

  其实,不仅是美国,其他大的产煤国,包括像南非、德国、法国、印度这样的国家,都有相同的趋势。

  新京报:不少学界人士把美国大幅降低矿难事故,归功于1977年初出台的《联邦矿业安全健康法》,认为这是煤矿安全的“保护伞”。您怎么看?

  王绍光:那个法律到20世纪70年代的时候才出台,到那个时候,矿难死人的情况已经大大减少,所以仅仅把它归功于一个法律我想是不够的。比如说现在开采煤的方式不一样,以前可能是挖洞,如果现在煤层比较浅的话,特别是露天开采,这种生产方式能使产生事故可能性大幅度减少。另外,机械化水平大幅提高也是重要因素。仅仅讲法律那一个方面,不能解释所有的东西。

  2

  各国在煤矿安全方面的法律法规差别并不算大,关键就是监管的力度问题,和相应的经费与人员保障问题。

  关键是监管能否有效执行

  新京报:既然您说法律无法解释所有问题,那么在刚才您提到的六个前提下,美国是如何对煤矿进行监管的?

  王绍光:其实,就今天而言,各国在煤矿安全方面的法律法规差别并不算大,关键就是监管的力度问题,和相应的经费与人员保障问题。通俗一点说,就是不管如何监管,都要有人来执行,都要有钱来保障。并且,监管要进行第三方监管,而不是自我纠正式的,保障是要结合矿工在遇险时的生存需要,舍得成本来保障矿工安全。

  有人批评政府监管不力,政府拿什么监管?用机器人监管吗?监管是需要人来监管,你没有人手的话仅仅空喊政府监管不力,这是毫无意义的,这是问题所在。

  新京报:美国联邦矿山安全和卫生管理局有多少人?

  王绍光:不清楚,我只知道这个局所属的美国联邦政府劳工部有16000名雇员,而这个局的年度预算达3.5亿美元,它在27个产煤州设置了45个监督站。

  新京报:在美国,发生一次矿难的代价有多大?

  王绍光:如果发生矿难,美国矿山安全和健康署可以吊销煤矿的营业执照,让它关门整顿,那个成本对他们来说是非常之高的。

  新京报:新闻中说美国此次发生矿难的公司,2006年一起火灾致死两名矿工,遭美国矿山安全和健康署罚款150万美元,创下当时纪录。这个标准处于什么价位?

  王绍光:在美国,这个标准我不觉得很高。要知道在美国出一个车祸就赔不少钱,所以150万美元也不是特别多。要说具体的标准也很难说,因为一般因矿难死亡,肯定要诉诸法院,具体赔偿是有弹性的。

  新京报:美国要求每个矿井都要有一个专为突发事故而设、供矿工们暂避的“避险站”。站内能够提供呼吸用的氧气,并备有食物和饮水。在那些避险站内,矿工可以与外界隔绝,他们可以在那里安全地暂避至少36个小时。

  王绍光:如你所说,这些“避险站”,以及里面的食物和设施,都是需要加大投入的。如果没有财力来保障,没有第三方机构进行定期监管,同样无法实现。

  新京报:现在有一个问题,美国要求监管人员一年至少进4次矿井去检查,那也就是说平均三个月一次,您感觉这个检查的效率和节奏够不够?

  王绍光:我想应该是够了,因为这个用不着天天去检查,比如监管人员可以检查这些矿工是不是经过培训,煤矿不可能每三个月换一批矿工,我说的是每三个月换一批经过训练的矿工,新的换上去来冒充老的,这种可能性非常小。再如,检查设施,各种各样安全设施是不是有,逃生设备是不是有。对这些东西一年检查4次,我想差不多,如果一年做到两三次也不错了。这个没有专门研究,我是凭常识来判断。

  3

  就是要从你自己的教训里面吸取教训,然后根据你自己的教训想办法解决问题。

  煤矿文化是矿工最好的培训

  新京报:不少学者在总结美国矿工保护时都用了三个关键词:法律,技术,工会。

  王绍光:这三点都很重要,但是如果美国也有十万个分散的小煤矿,这三点能解决所有问题吗?所以针对不同国家解决问题的方式是不一样的,这三点在美国管用,并不意味着放之四海而皆准。

  新京报:通过梳理美国矿难史,我发现一个细节,可以为您这个结论佐证,就是每次矿难后,美国社会应对机制都会很快反应,比如1907年西弗吉尼亚州的矿难夺走362个人的生命,1910年美国矿务局就宣告成立;1951年,伊利诺伊州一个煤矿导致119人死亡,直接催生了1952年《联邦煤矿安全法案》的出台;1968年的西弗吉尼亚矿难导致78个矿工死亡,又直接催生了后来的《联邦煤矿健康和安全法》的产生。

  王绍光:其实各个国家针对矿难都会有一个及时的应对机制,比如立法干预,比如提升管理机构的级别,关键是这个应对措施是否有效。不是一有法律规定,一设置监管机构,情况就会自动马上改善。“徒法不能自行”。上面我已经提到,美国真正将矿难死亡率降下来还是几十年摸索的结果。另外,美国国会经常因为党派分歧会发生争执,立法也不一定很快。

  新京报:以美国为例,您认为美国在煤矿治理方面,最大的经验是什么?

  王绍光:我认为,就是要从你自己的教训里面吸取教训,然后根据你自己的教训想办法解决问题。美国当年也没法从哪个地方拷贝先进经验,也得从自己那里去摸索,然后再慢慢地摸索出一条道路,它也走了很长时间。从十九世纪末,二十世纪初,一直走到七十年代,八十年代,有个七八十年的时间。

  新京报:归根到底,还是对矿工的保护问题。美国《联邦矿山安全与健康法》第2条第1款规定:“国会谨此宣告:煤矿业和其他矿业的优先考虑和第一要务必须是矿工的生命和健康,矿工是最为宝贵的资源。”

  王绍光:我不觉得这种宣言是非常重要的,你可以这样说,但是只要没有足够的监管力量,没有足够的人手,缺乏充分资质的监管体系,这些话都是空话。

  大家往往容易忽视的一点就是,中国不少从事这个行业的工人,大部分还是因生活所迫去的,不像美国有这样一个“矿工世家”的传统。传统也是慢慢形成的,他们以前矿山世家开始的时候也是生活得很悲惨,然后劳动密集变成资本密集后,这样回报比较高以后,他们的收入才提上去。可以说,煤矿文化就是矿工最好的培训。

  新京报:其他还有哪些国家控制矿难的做法值得借鉴?

  王绍光:刚才说了,各国情况不一样,即使在中国,各个省份的情况也有不一样,没有固定的模式可以复制。比如有些国家基本上没有因矿难死人的,就因为它把矿山都关闭了,像日本,基本上不用煤矿,它就干脆从外面去买矿。现在你去看他们死亡率几乎为零。

  新京报:日本当时关闭煤矿的原因是什么?

  王绍光:关闭原因就是它觉得不值得,从外面买就够了,而且煤也不是日本主要能源的来源。中国跟包括美国在内的其他所有国家都不一样,煤在能源生产和能源消费方面还占60%以上,很长时间在70%左右,这本身就使得煤的重要性、在中国出事的可能性要大得多。日本的核电,它的核反应堆比我们多得多,我们在建的加起来恐怕还达不到日本现在的水平,所以能源结构本身也是问题。

  新京报:现在西弗吉尼亚矿难刚刚发生,他们的善后是怎么处理的?美国怎么看待这个25年来的最大事故?

  王绍光:现在只知道矿难发生两天后,联邦矿山安全和卫生管理局任命了一个由14人组成的调查组,包括从劳工部借调的两位律师。这种调查往往需要很长时间,可以长达几年。有关这项任命的新闻稿还没有提到会如何处理这个大事故。

  本报时事访谈员高明勇发自北京

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